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云水浩蕩江聲壯——長江航運40年體制變革紀實

作者:李璐 文章來源:中國水運雜志 日期:2019年01月23日

命運之變

上世紀70年代后期,“三打3000萬”的口號響徹長江全線,其意思就是要用三年的時間來實現長江干線年貨運量3000萬噸的目標。1977年12月31日,長航系統在武漢召開祝捷會,慶祝目標實現。

3000萬,縱向來看還算可觀。可是,這個數字與同時期的歐洲萊茵河相比差距甚遠,與美國密西西比河相較更是懸殊。是年7月,交通部指派長航負責人到當時的東德考察萊茵河航運。

1978年12月18日,中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議召開,會議決定以經濟建設為中心,實行改革開放,歷史的車輪在這一刻轉向。

“改革開放以前,長江航運實行的是政企合一、高度集中的托拉斯體制。”作為改革開放后長江航運首次管理體制改革的執行者,時任交通部長江航務管理局(簡稱長航局)局長唐國英回憶,“雖然在一定歷史時期,這種體制發揮了積極作用,但是在開放搞活的新要求下,這種體制變得僵化,制約了航運進一步發展的活力。”

1980年5月,國務院聽取交通部匯報后,提出長江支流船舶可以進入長江。1983年,交通部宣布長江“有水大家走船”,沿江地方開始積極參與干線運輸。同年3月,《國務院批轉交通部關于長江航運體制改革方案的通知》(國發〔1983〕50號)正式發布,要求按照“政企分開,港口、航政和航運分管,統一政令,分級管理”的原則,推進行政管理體制、運輸企業體制、港口體制等三大改革。此外,還要求在國家計劃指導下,長江實行多家經營,港口對所有船舶開放,鼓勵各種新形式的競爭與聯合,推行經濟責任制。這份文件明確了長江航運改革開放的方向和實施路徑。

1984年1月1日,《交通部關于長江航運體制改革方案(摘要)》正式施行,撤銷長江航運管理局,組建長江航務管理局(簡稱長航局),成立長江輪船總公司。“長江航運的改革、開放和開發建設,目的是為了搞活港航企業,促進航運生產力的發展。長航局作為交通部派駐機構,其主要任務就是為港航企業創造條件、營造環境、維護秩序、促進發展。”談到國發〔1983〕50號文件精神,唐國英記憶猶新。

自此,以政企分開作為第一步的長江航運體制改革征程開啟,長江航運全面向商品經濟和市場經濟轉軌。

開放之潮

1980年2月國務院批轉了國家經委、交通部等6部門報送的《關于開辦長江對外貿易運輸港口的報告》,同意張家港、南通、南京等8個長江干線港口開辦外貿運輸業務,對遠洋國輪開放。

1982年12月18日,國務院、中央軍委發布《關于南通港、張家港港對外國籍船舶開放的通知》。翌年5月,新中國成立后第一艘進入長江的外輪——巴拿馬籍“日本商人”號在吳民華等3名引航員引領下靠泊張家港港。此后,長江港口自東向西,陸續對外輪開放。

“進出長江的國輪和外輪越來越多,船型也越來越大。”吳民華作為長江對外開放的親歷者,用“突飛猛進”來形容長江外貿運輸的發展。僅1985年,張家港港、南通港等8個對外開放的長江港口累計5年完成外貿吞吐量1300余萬噸,為1980年開港初期的10.8倍。

與開放同步,港口管理體制改革繼續推進。由交通部和地方政府雙重領導的長江干線港口管理權逐步下放,實行一城一港、政企分開。到2002年,長江干線25個港口的管轄權完全下放給地方政府管理。此舉激發了地方政府和企業發展建設港口的積極性。吊橋林立、繁忙有序的港口逐漸成為沿江城市的名片。

長江對內開放也快速推進。到1985年,長江水系已擁有航運企業800多家,運輸船舶7.7萬余艘,一個國營、集體、個體一起上的多形式、多成分、多層次的市場新格局基本確立。

改革與開放兩條主線相互交織,讓長江百舸爭流、珠鏈流采。

在長江航運行政管理體制上,長航局按照“政企、事企、政事”分開原則推動改革前行。1989年,長江航政管理局更名為長江港航監督局;1999年,按照“一水一監、一港一監”的原則,進行水監體制改革,長江海事局成立;1992年,長江航政通信導航管理處更名為長江通信導航局;1996年,長江航道實行“疏養分管”,所屬分局一分為二,分別組建航道養護管理單位和航道工程單位,工程單位實行企業化運作;1997年,長江引航中心按集中統一管理的新機制獨立運轉;1998年,長江三峽通航管理局成立。

2002年,按照中央編辦批復和交通部通知精神,長航局明確為交通部派出機構,受部委托或法規授權行使長江干線航運行政管理部門職責,長航局機關實行公務員管理。2003年,交通部對長江港航公安管理體制進行改革,長江航運公安局脫離企業管理,成為國家行政機構。2009年,國家實施大部制改革,長航局定名為交通運輸部長江航務管理局。

行政管理體制的不斷理順,使得國家對引領和服務長江航運發展的能力不斷增強。一方面,國家對長江航運基本建設的投資顯著增長,另一方面,長航局系統在航運管理、安全保障、治安防控等方面的手段能力也顯著增強,為長江航運科學、有序、快速發展提供了堅強保障。2005年,長江干線貨運量達到7.95億噸,一舉超越美國密西西比河,成為世界上運量最大、通航最為繁忙的河流。

奮進之歌

2009年2月,長航局提出“一條主線四個長江”和“三步走”的發展戰略,計劃用12年左右的時間實現長江航運現代化,更好地服務長江航運、沿江經濟和流域百姓。一幅空前壯美的畫卷追隨著改革開放的鏗鏘腳步,徐徐展開。

4年前的2005年,“合力建設黃金水道,促進長江經濟發展”高層座談會在北京召開。會議提出要充分體現長江航運優勢,充分發揮黃金水道作用,更好地服務沿江經濟社會發展。會議還確立了國家層面的長江水運發展協調領導小組及會商機制。這一機制將事關長江航運發展的各方力量統一在建設黃金水道的宏偉目標下。

時不我待,揚鞭奮進。2012年12月17日,經過3年多的探索實踐,長航局、安徽省交通運輸廳邀請安徽沿江5市人民政府召開會議,達成合力推進長江安徽段航運發展共識,“2+5”的“皖江合作模式”正式確立。新機制成效很快顯現,安徽提前6年并超額完成了2020年長江安徽段主航道的維護水深規劃,重要支汊航道實現“干支聯動”,港口貨物吞吐量連年攀升。

在共建“樣本”的帶動下,長江全線快速建立了“年初有計劃、年末有檢查,社會有需求、各方有響應,合力推進、互利共贏”的“2+N”合作模式。“這種工作機制集中了事關黃金水道建設的行政主體和資源,通過這種機制,我們有效聚合成為一個國家戰略執行落實層面的‘核心引擎’,可使各方的需求對接更精準,行政決策更高效,推進措施更務實。”長航局局長唐冠軍介紹。

“小重唱”變“大合唱”,在“2+N”合作模式的助力下,南京以下12.5米深水航道建設、荊江河段航道整治等一批重大航道建設項目加快推進并陸續建成。長航局按照“兩充分一加強(充分利用航道整治效果,充分利用航道自然條件,加強航道維護管理)”的工作原則,先后提高了2100多公里長江干線航道的維護尺度,為沿江經濟社會發展提供了有力的航運保障,“2+N”合作模式釋放出巨大的發展紅利。

目前,沿江經濟社會發展所需85%的鐵礦石、83%的電煤和85%的外貿貨物運輸量(中上游地區達90%)主要依靠長江航運來實現。全行業從業人員超過200萬人,間接帶動就業超過1000萬人,每年對沿江經濟發展的直接貢獻達2000億元以上,間接貢獻達4.3萬億元以上。長江航運在國家戰略中的主通道作用、在綜合立體交通走廊中的主骨架作用、在沿江產業布局中的主支撐作用、在多式聯運中的主樞紐作用、在生態文明建設中的主基調作用日益增強。

時代之歌

新時代呼喚新突破,全面深化改革再出發。2016年4月,交通運輸部黨組站在貫徹落實“四個全面”總體布局的高度,作出了深化長江航運行政管理體制改革的重大決策,出臺了《關于深化長江航運行政管理體制改革的意見》。此次改革涉及范圍廣、調整幅度大、職能轉變徹底,成為自1984年以來長江航運行政管理體制的又一次重大改革。

談及此次改革的背景,唐冠軍表示:“長江航運行政管理體制改革是交通運輸部為了適應國家發展戰略需要,加快推進長江航運治理體系和治理能力現代化而作出的一項重大戰略決策部署,也是為了更好地為沿江經濟社會的發展做好服務。”

通過改革,長航局作為部派出機構的地位和作用強化,實現了權責統一。長航局歸口管理長江航運事務的職能定位、職責分工得到明確,長航局系統各單位通過長航局“一個口子”與部機關有關司局進行工作聯系,形成了對上匯總、對下抓總的管理新格局。長航局機關全面實施了新的“三定”規定,機關運轉高效有序。

長江干線實現統一管理。江蘇海事局、長江干線四川段水上安全監管已納入長江海事局管理;長江口航道管理局納入長江航道局管理。長江海事、航道分別建立了相應的工作規則,深度融合、有序推進。

長江航道局實現政事企分開。長江航道局將長江航道行政管理職能移交長航局機關,現場執法職責移交長江海事局;長江航道工程局有限責任公司掛牌成立,建立了內部各項管理制度和運行機制。改革后的長江航道局,公益服務職能得到強化,管理層級優化,管理效能大幅提升。

長江干線水上綜合執法全面實施。2017年1月1日起,由長江海事局統一實施長江干線宜賓至江蘇瀏河口段的水上綜合執法,該舉措大大方便了管理相對人,提升了執法效能。與此同時,建立了長江干線海事機構和長航公安機關的聯動機制。“海事執法、公安保障、航道和通信提供技術支持”的聯動執法模式已經形成,“資源整合、信息共享、動靜結合、上下聯動”的工作機制全面建立。

目前,長江航運“統一政令、統一規劃、統一標準、統一執法、統一管理”的行政管理體制和“一體化管理、一條龍服務”的管理模式正式確立。自此,長江航運步入了統一管理、科學發展的嶄新時代。

2017年,長江干線貨物通過量增長到25億噸,規模以上港口貨物吞吐量增長到24.4億噸,集裝箱吞吐量增長到1650萬TEU,長江干線億噸大港增加到14個,萬噸級泊位增加到581個。貨船平均噸位增長到1630噸,三峽庫區過閘貨船增長到4330噸,達到世界先進水平。

潮涌長江,奔騰向東海;風云激蕩,于今四十年。伴隨著中國改革開放的偉大歷史進程,長江黃金水道真正實現了流金淌銀,為經濟社會發展貢獻了獨特的“長江力量”。

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